自2012年國務院印發《節能與新能源汽車發展規劃(2012~2020)》以來，中央和地方政府開始針對新能源汽車行業推出“全方位、多層次”的扶持措施，涉及新能源汽車企業的稅費減免、研發支持以及新能源汽車消費者的消費優惠、配套基礎設施建設、購置補貼等各個方面。

    大量財政補貼資金的投入，使得中國新能源汽車產業在比較短的時間內實現了爆發式增長，但粗放的補貼政策和行業的過度無序增長也帶來了許多問題。如核心技術缺失、部分企業利用政策漏洞騙補等問題，已經成為新能源汽車產業發展的障礙。

    中央近年發布了新能源汽車產業優化政策的調整通知，更加細致地對新能源汽車產業進行引導，并逐步開始了補貼退坡進程，引導行業更加健康發展。尤其是2020年發布的補貼政策對現有的政策進行了優化。一方面宣布將補貼政策延期至2022年，平緩退坡節奏和力度;另一方面也從技術指標、補貼精度、補貼方式、資金監管以及完善配套措施等方面對產業政策進行了進一步調整，力求規避以往出現的問題。

    這些措施都體現了扶持新能源汽車產業發展已經成為國家基礎戰略，本文將對中國新能源汽車補貼政策的發展現狀及存在的問題進行一個綜合性的描述，并提出相應的問題和建議。同時，結合習近平總書記近期提出的將努力在2060年之前實現碳中和這一重要目標，針對現有的行業政策如何更好地引導和促進新能源汽車行業實現碳中和這一問題提出建議。

    新能源汽車補貼政策的中國意義

    1.新能源汽車具有正外部性，單純依靠市場的力量很難實現新能源汽車供給的最優規模，因此需要政府財政補貼。

    新能源汽車具有明顯的正外部性特征，首先它能夠減少環境污染、改善空氣質量和減少碳排放，同時還能緩解石油對外依賴，保障國家的能源安全。如果僅讓市場供求為新能源汽車定價，正外部性不能反映在新能源汽車的價格之中，無法達到社會所需要的最優規模。這種情況下就需要政府通過適當的行政措施，如財政補貼等手段來糾正市場機制對新能源汽車定價失靈的問題。

    中國經濟增長和汽車行業發展不斷提高石油消費量，無論是汽車擁有量還是原油消費量，這種持續增長的趨勢在短期內都不會改變。目前中國是世界上最大的原油進口國，2019年我國原油進口量達到5.1億噸，比上年同期增長9.5%，全年國內原油產量僅有1.9億噸，石油對外依存度達到了72%。石油對外依賴威脅中國的能源安全，新能源汽車通過使用電能來代替石油，其大規模推廣能夠緩解石油對外依賴。

    2.新能源汽車的普及和推廣能夠參與到電網的削峰填谷，減輕電網調峰壓力。

    隨著經濟發展，中國電網系統的高峰負荷持續增加，2018年美國商業和居民電力消費為75%，中國僅有30%，隨著峰谷差距不斷擴大，調峰壓力快速加重。新能源汽車的普及將為降低電網調峰壓力提供新的解決思路，可以根據電網在不同時段的壓力提供不同的充電價格，以充電費用作為調控手段來驅動用戶在用電低谷時充電，實現削峰填谷，提高電網系統的整體效率。同時新能源汽車的削峰填谷作用還能加強電網對清潔能源電力的消納能力，進一步推動整個社會的節能減排進程。

    3.新能源汽車與新能源結合，能夠降低溫室氣體和大氣污染物的排放，從而改善環境，并推動碳中和進程。

    無論是純電動汽車還是混合動力汽車，都是通過電能部分或全部代替化石燃料燃燒產生動力，因此，新能源汽車產生的溫室氣體和大氣污染要低于傳統能源汽車。根據中國科學院生態環境研究中心城市與區域生態國家重點實驗室的實驗數據，即使考慮到來自上游一次能源開采及運輸、電力生產及輸配等環節產生的排放，新能源汽車溫室氣體和大氣污染物排放量也要遠低于傳統能源汽車。

    未來隨著電力清潔化和高效的工業除塵、脫硫技術的應用，新能源汽車也將帶來更加明顯的減排環保效果。近期高層明確表示，中國將力求在2060年實現碳中和，而新能源汽車的推廣和普及對這一目標的實現具有重要的意義。

    新能源汽車行業補貼政策現狀

    自2016年起，中央財政開始了對新能源汽車財政補貼政策的逐步退坡，明確了將結合新能源汽車生產企業的節能減排效果、各生產企業的制造成本、各廠商的規模效應和技術發展水平來決定各個廠商的補貼規模，且這一規模將逐年下降，比如2017和2018年的補助標準就比2016年的標準少兩成左右，而2019、2020年的補助標準將比2016年減少四成左右。同時，對生產廠商生產整車確立標準，要求整車產品性能穩定;售后服務以及應急保障措施完善;質保期限和電池的回收再利用要達到標準。

    可以說，政策基本奠定了中央財政在2016~2020年這段時期對新能源汽車財政補貼政策的基調，圍繞著這個主基調對一些細節進行調整。比如，政府分別在2016~2020五年間連續發布了五版有關新能源汽車推廣應用財政補貼政策通知。除了2020年的政策有較大改動之外，其余年份的政策通知主要是從政策本身的細節上對現有的政策進行了完善。其中，2016~2019年的主要政策變動可以總結為以下幾點：

    (1)提高技術門檻，優化技術指標，將財政補貼真正傾斜到那些擁有核心技術和產品的優質企業上。提高對于純電動乘用車的技術門檻，鼓勵企業對高性能電池的使用和應用。

    (2)完善新能源汽車的補貼標準，根據成本變化情況，調整優化新能源汽車乘車補貼標準。鼓勵技術水平高、安全可靠產品的推廣應用。

    (3)破除地方保護，建立統一化的市場。規定各地不得采取任何形式的地方保護主義措施，包括但不限于設置地方目錄或備案、限制補貼資金發放、對新能源汽車進行重復檢驗、要求生產企業在本地設廠、要求企業采購本地零部件等措施。

    (4)完善清算制度和資金監管，夯實監管層責任，充分發揮社會監督的作用，加大對騙補企業的處罰力度，堅決打擊騙補行為。

    (5)加強市場監督管理，落實生產者責任，提高新能源汽車企業生產銷售和服務管理水平。要求企業進一步加強對自身生產和銷售環節的管理和控制，保證自身產品的安全性、穩定性、可靠性。提高新能源汽車的售后保障服務，確保消費者的權益得到保障。

    2020年最新發布的財政補貼政策屬于近年來的一次較大調整，與前幾次的產業政策調整的最大不同點就在于延長了新能源汽車財政補貼的期限，平緩了補貼的退坡力度和節奏，將新能源汽車推廣應用財政補貼政策實施期限延長至2022年底。另外，通知還強調了對燃料電池汽車補貼的修改，要求進一步加強對燃料電池產業鏈和核心技術的突破，形成布局合理、協同發展的良好局面。

    新能源汽車補貼政策存在的問題

    通過財政補貼投入，中國新能源汽車產能和銷售量實現了快速的增長。2016年年產量還只有51.1萬輛，到了2019年就已經達到123.9萬輛，四年內產量翻了1.5倍，而2019年全球新能源汽車產量達到了221萬輛，中國占據了一半以上的產能。

    但高速增長的產量背后，依靠的主要還是政府巨額的財政投入和產業政策紅利。在整個產業快速發展的同時，許多負面效應和弊端也逐漸顯現出來。從中國新能源汽車發展的整體過程來看，產業補貼政策主要問題可以概括為以下幾點：

    1.補貼設計不當導致產業發展模式粗放，低端產能過剩。且由于監管不足，行業發展初期出現企業騙補行為，造成大量的資金和資源的浪費。

    截至2020年5月，財政部累計下發1206.4億元財政補貼支持新能源汽車產業，很大程度上刺激了新能源汽車產業的迅速擴張，但也導致了“成長泡沫”。一些企業為了追求利潤最大化，打著發展新能源汽車的旗號，以低劣簡陋的技術生產出大量不符合國家安全標準的劣質電動車。

    補貼政策開始落實之后，新能源汽車產量出現了井噴的態勢，2016年，年產量達到年銷售量的一倍左右，其中有大量新能源汽車并未進入銷售以及公共交通領域。2019年工信部審核情況公示顯示，企業共申報補貼23.7萬輛新能源汽車，審核通過的僅為20.7萬輛。

    2.新能源汽車行業補貼政策的設計中，市場機制不足，發展過于依賴財政補貼，從而導致企業缺乏自主創新的動力，影響整個產業鏈可持續發展。

    2020年財政補貼政策的通知宣布延長補貼政策，并且放緩退坡節奏。既說明政府支持新能源汽車發展的決心，也反映了行業存在諸多問題，發展還依賴財政補貼。如果補貼退出，行業發展很可能進入一個瓶頸期，無法實現自主的可持續發展。

    針對以上幾個問題，近期政府已經在調整文件中進行了必要的完善。不斷加強監管力度，在新能源汽車累計行駛里程、電池續航里程等方面加入了更多的硬性審核指標。這些審核指標的加入雖然加大了新能源汽車財政補貼過程的工作量，短期可能導致補貼資金清算相對緩慢。但長遠來看，能夠在很大程度能夠改善企業騙補行為，提高產品質量的標準，是對企業加強新能源汽車核心技術研發和提高自身核心競爭力的一種推進。因此，政府應當加強對新能源汽車市場產品質量的監管，實行階梯補貼政策，即對高質量、續航里程更長的電池給予更多的財政補貼，還包括提高監管的效率和補貼資金審核結算的進度，使得補貼資金盡快回流到實實在在搞研發的一線企業當中去。

    補貼政策如何引導和幫助新能源汽車行業

    在9月22日聯合國召開的一般性辯論發言上，中國國家主席習近平強調中國的二氧化碳排放將力爭于2030年前達到峰值，在2060年前實現碳中和。

    汽車行業是二氧化碳排放量最高的行業之一。無論是整個產業鏈上游的冶金、化工、機械設計制造，還是產業鏈下游的運輸、租賃、化石燃料開采以及汽車本身的使用周期，都會產生大量的碳排放。

    另外，中國作為發展中國家，汽車行業也正處于高速發展的階段。截至2019年我國汽車擁有量達2.539億輛，比上年增長2156萬輛，增長率達9.3%，而且，增長會隨著經濟增長而持續。實質上，幾個頭部的新能源汽車制造商都是傳統的汽車制造大廠。汽車行業碳中和目標的實現將是我國在2060年實現碳中和目標的一大保障。要實現這一目標，僅靠行業自身的發展和市場的進步還是遠遠不夠的，政府必須在這一過程中扮演好管理者和引導者的角色。

    針對我國現有的新能源汽車行業補貼政策，并結合部分國外已經承諾實現碳中和的汽車企業的經驗，提出以下幾點建議。

    1.新能源汽車發展的主要矛盾已經轉變，今后發展的矛盾焦點是基礎設施建設。新能源汽車大規模普及，進入千家萬戶，政府應該是基礎設施建設的主要推動者，或者通過法律法規，或者通過政府補貼。

    對新能源汽車行業的財政補貼政策應當隨著行業自身發展的成熟程度調整，鼓勵傳統汽車制造商加大對新能源汽車產業的投入，提高新能源汽車比例。歐洲各大傳統汽車品牌也都在進行新能源汽車的投入和研發工作。由于發展新能源汽車對中國具有多重戰略利益，政府應當進一步扶持新能源汽車行業的發展。

    2.財政補貼終究是有限的，因此政府在進一步保證財政投入的同時，需要強化補貼政策中的市場機制設計，使得新能源汽車真正能夠被市場消費者所接納。

    由于中國新能源汽車行業還處于發展階段，核心技術方面還有短板。因此，進一步的財政支持是很有必要的，但應當吸取之前的經驗教訓。一方面提高對新能源汽車產業補貼的審核標準，比如制定新車下地兩年內的累計行駛里程指標，按照電池質量水平的高低制定階梯補貼的政策等，讓補貼真正流入到具有市場競爭力的優質新能源汽車的企業。

    另一方面，完成好政府作為市場監管者的責任，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，強化企業在技術路線選擇等方面的主體地位，更好發揮政府在標準法規制定、質量安全監管等方面作用。財政補貼手段終究只能起到輔助作用，真正實現新能源汽車的推廣和發展，新能源汽車需要真正能夠被市場消費者接受。

    3.將基于碳中和目標的考核標準納入到行業補貼政策的審核體系中去，加快碳交易市場的建設，幫助企業建立多渠道、低成本的碳減排體系。

    財政補貼對當前新能源汽車行業的發展舉足輕重，可以充分發揮補貼政策的引導作用，將基于碳中和目標的考核標準納入到新能源汽車行業補貼政策的審核體系中去，促進行業推進碳中和進程。

    汽車制造行業想實現碳中和，只靠本身的節能減排難以實現，這是由其自身行業屬性所決定的。汽車制造業的整個產業鏈都有碳排放，且本身能夠減少的碳排放相對比較難，產業鏈的許多環節如化工、機械制造、冶金的減排成本都比較高昂。因此，需要加快碳交易市場的建設，通過市場機制來優化配置碳排放資源，使得社會整體的收益實現最大化，實現碳減排和經濟效率兩方面的提升。

    (作者系廈門大學中國能源政策研究院院長)