中國共有海島近1.1萬個，絕大多數(shù)無居民海島離大陸較遠，交通不便，由于面積小，資源種類也較為單一，因此人跡罕至，只有部分海島有漁民季節(jié)性居住。盡管原國家海洋局曾公布過開發(fā)利用無居民海島名錄，地方也相繼出臺相關開發(fā)辦法，但這些年來，國內(nèi)無居民海島的開發(fā)利用仍是“看上去更美”。值得關注的是，目前中國已有806個海島消失，其中超過760個因人類破壞活動消失。

    在中國，買下島嶼，成為“一島之主”，并非遙不可及。

    7月底，遼寧省公布了遼寧（除大連）海域和無居民海島使用金的最新征收標準，無居民海島使用權出讓級別從1級到6級不等。以農(nóng)林牧業(yè)用島為例，開發(fā)者每年最低繳納1200元，便可擁有一座面積為1公頃的島嶼。

    人人都向往世外桃源般的生活，國內(nèi)無居民海島開發(fā)也早有先例。中國首位無人島島主、72歲的藝術家朱仁民在近日接受記者采訪時回憶，他于1996年決定花9萬元成為“島主”時，浙江普陀的蓮花島還蠻荒得很，需要搖著小舢板，在海上劃行近800米才能登上蓮花島。彼時，海島只是礁石一片，自然生長的海桐樹等耐鹽堿植物已被漁民砍光，用作柴燒。

    而今年5月底，伴隨舟山的濱海大道正式通車，人們可以沿舟山本島的南部海岸線，一路驅車，直抵朱仁民重新設計建造的蓮花島雕塑公園，進行免費參觀游覽。

    國家自然資源部發(fā)布的《2017年海島統(tǒng)計調查公報》顯示，中國共有海島近1.1萬個，海島總面積占陸地面積的0.8%，尤以浙江、福建、廣東居多。實施遙感監(jiān)測的無居民海島1萬余個，總面積約4.8426萬公頃，植被覆蓋率約52%。

    華東師范大學河口海岸科學研究院教授陳沈良向記者指出，中國絕大多數(shù)無居民海島離大陸較遠，交通不便，由于面積小，資源種類也較為單一，因此人跡罕至，只有部分海島有漁民季節(jié)性居住。

    原國家海洋局曾于2011年公布了第一批開發(fā)利用無居民海島名錄，共涉及8省的176個海島，單位和個人均可有償申請當“島主”。浙江、廣東、海南等地也相繼出臺了相關政府規(guī)章或開發(fā)管理辦法。但這些年來，由于資源、資金、生態(tài)等因素限制，國內(nèi)無居民海島的開發(fā)利用仍是“看上去更美”。

    出讓金只是“入場券”，后續(xù)投入成本高昂

    目前，遼寧共確認擁有海島633個，其中無居民海島589個，有居民海島44個。國家自然資源部第二海洋研究所長期從事海洋資源開發(fā)利用與保護研究的正高級工程師毋瑾超向記者表示，無人島是通俗稱謂，而無居民海島指海島不作為戶籍所在地，但實際上可能會有人居住。

    陳沈良介紹，目前中國離岸近的島，特別是海灣里的島進行了開發(fā)利用，作為漁業(yè)、港口、旅游等用島，而大多數(shù)離大陸較遠的無居民海島尚處于未開發(fā)狀態(tài)。而按照遼寧有關部門最新印發(fā)的《關于調整海域無居民海島使用金征收標準的通知》，無人島的開發(fā)用途主要涉及旅游娛樂、交通運輸、工業(yè)倉儲、漁業(yè)、農(nóng)林牧業(yè)、可再生能源、城鄉(xiāng)建設、公共服務、國防等九大領域。

    無居民海島的利用從原生利用到輕度、中度、重度、極度、填海連島與造成島體消失等程度逐漸加大，出讓價格也會不斷攀高，使用費每公頃最高可至一年29.46萬元。遼寧省自然資源廳工作人員告訴記者，按照規(guī)定，如若開發(fā)申請材料準備齊全，一次性通過，應是40天左右能出審批結果。但他們已經(jīng)很長時間未辦理過無人島開發(fā)項目的審批手續(xù)。

    對于海上新興的開發(fā)領地，更多人還是選擇觀望。浙江舟山是中國少有的群島市，現(xiàn)共有海島2085個，其中無居民海島1944個，占全國無居民海島總數(shù)的18%。舟山自然資源和規(guī)劃局海島海域處工作人員彭遠（化名）也向記者坦言，目前來咨詢無居民海島開發(fā)的人并不多。

    開發(fā)無居民海島如此具有吸引力，除了島嶼使用金，還有哪些門檻將人們擋在了外面？

    彭遠介紹，申請人須提交申請書、海島及開發(fā)利用位置的坐標圖、無人島開發(fā)利用具體方案、保護和利用規(guī)劃以及項目論證三大報告，報告的編制和前期海島及海洋環(huán)境調查成本高，后續(xù)還涉及公示、異議復查、聽證、專家評審和價格評估等程序。朱仁民向記者形象地描述當時申請情況稱，“蓮花島的開發(fā)申請材料和設計圖紙，足以填滿半輛面包車。”

    此外，開發(fā)利用領海基點所在的無人島、國防用途無人島、國家級海洋自然保護區(qū)內(nèi)無人島，或者填海連島或造成海島自然屬性消失等情形，須國務院審批。其他情形，由省級政府批準。申請者可能無法承受過長的時間成本。

    “中間環(huán)節(jié)的反復提交、需要調整項目建設內(nèi)容、增加生態(tài)修復措施、完善環(huán)保措施等，可能要經(jīng)歷長達半年或一年的等待。”彭遠舉例說，舟山某項大型基礎設施建設，計劃利用無居民海島作為橋墩，但由于屬嚴重改變海島地形地貌的行為，要等國務院審批，結果不確定性極大，建設單位更改了設計方案，對無居民海島進行避讓。

    即使通過政府審批，對于開發(fā)者而言，建造成本也不可小覷。“當時買島沒有任何概念，除了紅線圖，什么都不知道，無電、無水、無通訊、無碼頭航線、沒有一切生活條件，什么都是挑戰(zhàn)。”1996年，朱仁民與浙江東港開發(fā)區(qū)簽訂土地租用合同，花9萬元買下蓮花島40年的使用權，但后續(xù)建設投入超過5000萬元。

    朱仁民介紹，建島需要構思策劃、規(guī)劃設計、生態(tài)修復以及造路、夯泥、鑿石、吊運、安裝，還要做雷擊、地震、海嘯、臺風、風洞、耐腐等試驗。島上建一棟房的資金足夠陸地上建十座相同的房子。而寧波硯瓦島“島主”、浙江銀晨集團董事長鄭嘉豐此前曾表示，島上的開發(fā)成本是陸地的3倍，島上修路施工量非常大，受制于條件，最初硯瓦島只能用兩頭毛驢拉建筑材料。

    國家自然資源部統(tǒng)計，截至2017年底，全國已查明有淡水供應的無居民海島213個，約占無居民海島總數(shù)的1.9%。陳沈良提示，城鄉(xiāng)建設、農(nóng)業(yè)開發(fā)，淡水資源不可或缺，而大多數(shù)海島的淡水資源僅夠勉強維持海島自身的生態(tài)需求。海島生活條件遠不如大陸，如何留住建設人才也是問題。毋瑾超認為，風暴、海浪、颶風和海嘯等自然災害的破壞導致島嶼設施的維護成本非常高。即便島嶼成功用作旅游開發(fā)，大多數(shù)海島每年只有7月至10月左右適宜旅游，收入方面也會面臨一定壓力。

    在海南，三亞蜈支洲島的旅游開發(fā)已經(jīng)相對成熟，從一個無名小島變成觀光度假地，承接了《私人訂制》等電影的拍攝，憑借島上的珊瑚酒店、海洋牧場、環(huán)島潛浮等實現(xiàn)了盈利，但也走過了一段曲折的路。1992年，海南提出“全社會共辦大旅游”的發(fā)展方針，蜈支洲島隨之開始拓荒，從功能區(qū)規(guī)劃、道路鋪設、住房修繕、泳池建設、碎珊瑚及雜草清理等方面著手基建。

    蜈支洲島工作人員向記者介紹，1997年至2004年間，島嶼多次面臨重大自然災害、傳染疫情和資金困難。1998年超強臺風“悟空”突襲三亞后，基礎設施遭受較大損壞，景區(qū)被迫停業(yè)三年。重新開業(yè)后，啟動環(huán)島路修建、鋪設海底水管電纜光纜、改建夏季冬季碼頭等，直到2010年才基本實現(xiàn)收支平衡。

    無人島開發(fā)與保護難題待解

    “上世紀七八十年代，民間資本開始試水舟山無居民海島開發(fā)，獲取經(jīng)濟效益，由于政府有效監(jiān)管不足，無居民海島數(shù)量減少90多個，或因填海連島而消失，或因開采石料被炸掉。”彭遠介紹，2005年浙江省曾緊急叫停無居民海島開發(fā)。而2011年發(fā)布的"中國近海海洋綜合調查與評價"調查顯示，中國已有806個海島消失，其中超過760個因人類破壞活動消失。

    朱仁民回憶，當年購島，正是由于當?shù)匾粕教詈！㈤_發(fā)房地產(chǎn)，海岸線被拉直，導致港灣、沙灘、灘涂等線形遭到嚴重破壞，引起水文氣象、海洋潮流等變化導致泥螺、螃蟹等物種消失。為了保護普陀山前如佛像般側臥在海面上的蓮花島，也為了論證自己“用藝術修復生態(tài)”的學術理念，他在島上重新種植了植被，安放好500尊羅漢像，并在入口處刻下“永久免費”四個字，常年向公眾開放，希望達到警世目的。

    原本，海島的島陸擁有林業(yè)、港口、土地、旅游景觀等資源，周邊專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)還有漁業(yè)、海洋礦產(chǎn)、海鹽等資源，以及風能、潮汐能等可再生能源可供挖掘。但由于盲目、粗放的開發(fā)，中國無居民海島的資源尚未充分發(fā)揮出經(jīng)濟潛力。

    國家自然資源部統(tǒng)計，2017年，長海、長島、崇明等全國12個主要海島縣（市、區(qū)）常住總人口約344萬人，海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值約355億元，較2016年下降16.3%。遼寧社會科學院助理研究員于彬舉例，遼寧省海島經(jīng)濟主要依賴于傳統(tǒng)的漁業(yè)養(yǎng)殖捕撈，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后。

    經(jīng)過多年無序開發(fā)，2003年，無居民海島的管理被納入正軌。原國家海洋局印發(fā)《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》，首次提出允許個人或機構有償開發(fā)利用無居民海島，租期最長不超過50年。2010年，《海島保護法》、《無居民海島試用金征收使用管理辦法》先后出臺。2011年，全國首個無居民海島使用權證書落戶寧波旦門山島，有規(guī)劃的依法用島新階段正式開啟。

    記者梳理發(fā)現(xiàn)，山東、浙江、廣東、廣西、海南都曾印發(fā)本省的無居民海島市場化出讓方案。公開數(shù)據(jù)顯示，2011年至2017年，全國共有26個無居民海島拿到了不動產(chǎn)登記證，其中25個以審批出讓的方式出讓、1個以招拍掛的方式出讓。

    然而，鑒于私企、個人有限的資本財力以及海島開發(fā)投資的“無底洞”，中國無居民海島的開發(fā)仍有不少案例以失敗告終。2011年，寧波高寶投資有限公司以2000萬元拍下全國首個公開拍賣的象山大羊嶼島50年的使用權，計劃開發(fā)游艇度假項目，3年后開工建設一期項目，因資金短缺，被迫中斷。2010年，“溫州第一女島主”陳曉嫻與洞頭縣政府結束協(xié)議，也為竹嶼島長達6年的開發(fā)畫上了句號。

    “島主”中途退出、中止建設之后，留下的“爛尾島”如何處理也是亟待解決的問題。據(jù)毋瑾超所知，有關退出機制正處于建立和完善中。他介紹，以當下的技術手段，如若海島生態(tài)遭到破壞，可修復紅樹林、珊瑚礁等生態(tài)系統(tǒng)以及海島植被，實現(xiàn)廢棄物處理，修復岸線沙灘以及周邊海域的生態(tài)系統(tǒng)等，但修復效果需長期觀察評估，海島的生物多樣性一旦被破壞便很難恢復。

    對于如何合理地開發(fā)無居民海島，政府與民間其實都還處于摸索階段。

    在于彬看來，囿于陸地開發(fā)強度和密度日漸增大，“向海洋要GDP”是大勢所趨，但海島資源稟賦千差萬別，開發(fā)需要因地制宜。彭遠介紹，《舟山市海島保護規(guī)劃（2017-2022年）》已對功能類似、保護要求相近的海島進行島群劃分，并要求縣區(qū)級規(guī)劃逐一對無居民海島進行單島功能定位。

    在舟山，普陀山島、嵊泗列島、岱山島和桃花島以旅游開發(fā)為主。一些無居民海島，通過岸線整治，也不乏適宜于建設大中型港區(qū)的深水岸線。團雞山島已成為舟山大型的垃圾處理場。岑港、長白、普陀6#等陸上和海上風電項目建成投產(chǎn)，舟山潮流能示范工程也即將開始建設。

    毋瑾超強調，對于涉及國家主權、具有戰(zhàn)略意義的島嶼，應當嚴加保護；具有典型海洋生態(tài)系統(tǒng)、高度豐富的海洋生物多樣性或珍稀、瀕危海洋生物物種集中分布的海島，可設立海洋自然保護區(qū)。浙江省號稱“貝藻王國”的南麂列島被設立為國家級海洋自然保護區(qū)，經(jīng)多年努力，目前生態(tài)保護效果非常顯著。一些島嶼在做好生態(tài)保護的前提下，也可用作旅游、交通港口、或通訊基點，在保護與開發(fā)中取得平衡。

    而針對生態(tài)保護，陳沈良認為，海島開發(fā)必須符合國家海洋功能區(qū)劃政策，堅持陸海統(tǒng)籌。島嶼開發(fā)前還須進行生態(tài)系統(tǒng)承載力評價，收集海島各類生物生產(chǎn)性土地的面積，包括林地、耕地、水域、草地面積等，以及各類生物生產(chǎn)性土地面積的產(chǎn)量因子和均衡因子進行計算。計算結果通常須留足12%供給生態(tài)系統(tǒng)維持自身功能，剩余的生態(tài)承載力才可用于開發(fā)。

    未來，中國無居民海島的開發(fā)利用可考慮哪些方向？于彬認為，可借鑒馬爾代夫的經(jīng)驗，在國家層面制定10年海島開發(fā)計劃的基礎上，委托規(guī)劃公司對每個待開發(fā)的海島進行論證設計；可參照印尼巴厘島的做法，由政府提供啟動資金做好基礎設施建設后，再將土地轉讓給投資者建設；同時，也可借用韓國濟州島的做法，為參與開發(fā)的國內(nèi)企業(yè)提供三年免征企業(yè)所得稅、兩年減免一半企業(yè)所得稅等相關優(yōu)惠，提振投資者的開發(fā)信心。

    海島經(jīng)濟是海洋經(jīng)濟的重要組成部分，于彬建議，政府應當深化海島資源整合規(guī)劃、陸海聯(lián)動重大基礎設施整合規(guī)劃，將海島開發(fā)與海洋重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展結合起來，使之成為區(qū)域經(jīng)濟的重要增長點。