隨著政企合作新機制政策體系的完善，支撐新機制的“四梁八柱”已經建立了起來，聚焦于使用者付費的特許經營成為政府和社會資本合作模式。本級國企參與、民營企業參與、項目經濟可行性是新規下特許經營項目實操的核心關鍵點，本文根據特許經營新規并結合項目經驗梳理了在新規下特許經營項目必須了解的幾個要點。

一、什么是特許經營

基本概念：基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用公開競爭方式依法選擇中華人民共和國境內外的法人或者其他組織作為特許經營者，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。

商業特許經營以及不涉及產權移交環節的公建民營、公辦民營等，不屬于基礎設施和公用事業特許經營。(依據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》2024年)。

二、特許經營項目領域范圍

特許經營項目的領域范圍主要涉及交通運輸、市政工程、生態環保、環境治理、水利、能源、體育、旅游等基礎設施和公用事業。根據最新《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》項目清單如下：

應由民營企業獨資或控股的項目：

（一）環保領域：1.垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目（二）市政領域：2.園區基礎設施項目；3.公共停車場項目（三）物流領域：4.物流樞紐、物流園區項目（四）農業林業領域：5.農業廢棄物資源化利用項目；6.旅游農業、休閑農業基礎設施項目；7.林業生態項目（五）社會領域：8.體育項目 ；9.旅游公共服務項目

民營企業股權占比原則上不低于35%的項目：

（一）環保領域：10.污水處理項目；11.污水管網項目（二）市政領域：12.城鎮供水、供氣、供熱項目（三）交通運輸領域：13.城際鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路，鐵路客貨運輸商業類、延伸類業務項目；14.收費公路項目（不含投資規模大、建設難度高的收費公路項目）；15.低運量軌道交通項目（四）物流領域：16.機場貨運處理設施項目；17.國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地項目（五）水利領域：18.具有發電功能的小型水利項目（六）新型基礎設施領域：19.智慧城市、智慧交通、智慧農業、智慧能源項目；20.數據中心項目;21.人工智能算力基礎設施項目；22.民用空間基礎設施項目

積極創造條件、支持民營企業參與的項目：

（一）交通運輸領域23.列入中長期鐵路網規劃、國家批準的專項規劃和區域規劃的鐵路項目24.投資規模大、建設難度高的收費公路等項目25.城市地鐵、輕軌和市域（郊）鐵路項目26.民用運輸機場項目

（二）能源領域27.農村電網改造升級項目28.油氣管網主干線或支線項目29.石油、天然氣儲備設施項目

（三）水利領域30.具有發電功能的大中型水利項目

三、特許經營模式

1、BOT、ROT模式：在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府。

2、BOOT模式：在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建、擁有并運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府。

3、TOT模式：在一定期限內，政府將已經建成的基礎設施和公用事業項目轉讓特許經營者運營，期限屆滿移交政府。

4、國家規定的其他方式。

四、哪些企業可以實行特許經營

最新的《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》及發改委答問中提到：

1、鼓勵民營企業通過直接投資或者獨資、控股、參股等方式積極參與特許經營項目。

2、鼓勵符合條件的國有企業通過特許經營模式規范參與盤活存量資產，形成投資良性循環。地方本級國有企業可以且只能參與不涉及新建、改擴建項目的存量資產盤活（通過特許經營模式）。

五、特許經營項目經營期限

2024年修訂的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》提到：基礎設施和公用事業特許經營期限，最長不超過40年。投資規模大、回報周期長的特許經營項目可以根據實際情況適當延長，法律法規另有規定的除外。

六、特許經營政策引導細節

1、聚焦使用者付費：新開展項目必須要有收益且能覆蓋建設投資和運營成本，不可額外新增地方財政未來支出責任。特許經營者直接向用戶收費，以及由政府或其依法首選機構代為向用戶收費。

2、全部采用特許經營：政府和社會資本合作項目全部采取特許經營模式實施。

3、著重項目可行性：新政策下，對特許經營項目開展的可行性和必要性論證成為實施方案編制重點。

4、實施領域創新：除公鐵等交通項目和水、熱、停車場等市政項目，各地要積極創新智慧城市、智慧交通、智慧農業等新型基礎設施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的項目。

5、加大融資支持：新政策積極鼓勵相關金融機構以預期收益質押等方式為特許經營項目提供融資支持。

七、特許經營項目操作流程

（一）授權實施機構

地方各級人民政府應當規范推進本級政府事權范圍內的特許經營項目，依法授權有關行業主管部門或具有相應行政管理職責的事業單位等作為基礎設施和公用事業特許經營項目實施機構（以下簡稱“實施機構”），負責特許經營項目籌備、實施及監管，并明確其授權內容和范圍。特許經營項目應當符合國民經濟和社會發展規劃綱要、專項規劃、區域規劃、國土空間規劃等，并且建設運營標準和監管要求明確。

（二）編制特許經營方案

實施機構根據授權，參照可行性研究報告編寫規范，牽頭編制特許經營方案。

（三）可行性論證

實施機構可以委托具有相應能力和經驗的第三方機構，開展特許經營可行性論證，完善特許經營方案。從項目全生命周期成本、產出或服務效果、建設運營效率、風險防范控制等方面，特別是對采取特許經營模式和傳統政府投資模式在投入產出、經濟社會效益等方面進行比較分析，對項目是否適合采用特許經營模式進行論證。此外，還應當對相關領域市場發育程度、企業建設運營能力狀況和參與意愿、項目產品服務使用者支付意愿和能力進行評估，確保特許經營模式可以落地實施。

（四）特許經營方案審批

特許經營方案按照政府投資項目審批權限和要求，報投資主管部門或者其他有關部門審批，合理控制項目建設內容和規模，明確項目產出方案。審批部門在審核特許經營方案時，應當對項目是否適合采取特許經營模式進行認真比較和論證，必要時可以委托專業咨詢機構進行評估。

（五）社會資本選定

實施機構根據經審定的特許經營方案，應當通過招標、談判等公開競爭方式選擇特許經營者。實施機構應當在招標文件、談判文件等公開選擇特許經營者的文件中載明是否要求成立特許經營項目公司。

（六）簽訂協議

實施機構應當與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議。需要成立項目公司的，實施機構應當與依法選定的特許經營者簽訂初步協議，約定其在規定期限內注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協議。